La propuesta de Plan de Paz para Ucrania elaborada por Estados Unidos: ¿Será aceptable por  el gobierno de Zelensky?

26 de noviembre de 2025

1. I. Introducción

El pasado 21 de noviembre el periódico español El País dio a conocer en su versión digital, lo que desde unos días antes se había filtrado a los medios de comunicación por el Financial Times, Axios y la Agencia France Presse, en torno a un borrador de acuerdo impulsado por Estados Unidos. Se trata de un borrador de Plan de Paz para poner fin a la guerra que se libra sobre suelo ucraniano entre la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Unión Europea y la Federación de Rusia. Se indica que la propuesta ha sido discutida con el presidente de Ucrania Volodimir Zelensky.

El conflicto entre las partes se remonta al año 2014 cuando se produce el Golpe de Estado en Ucrania que lleva al derrocamiento del gobierno constitucional de Víctor Yanukovich. Eventualmente la población de las autoproclamadas República Popular de Donetsk y República Popular de Luhansk localizadas en le región del Donbás, siguiendo el ejemplo de Crimea tras declarar su independencia, proclamaron mediante referéndum su incorporación a la Federación de Rusia, trayendo en consecuencia ocho años de guerra civil. A lo largo del conflicto, la Federación de Rusia brindó su apoyo a las repúblicas que en el Donbás proclamaron su independencia de Ucrania.

Ante los esfuerzos llevados a cabo por el gobierno golpista de Ucrania tras el Golpe de Estado para ser admitida a la OTAN y a la Unión Europea, aduciendo aspectos de seguridad ante la expansión de dicha estructura militar hacia sus fronteras, el 24 de febrero de 2022 la Federación de Rusia lanzó la denominada “operación militar especial”, en territorio ucraniana.

1. II. Fundamentos de la Federación de Rusia para su intervención militar en Ucrania

Rusia insistió en 2022 que su intervención militar en Ucrania era una limitada, dirigida a proteger sus fronteras y zonas de seguridad; a la eliminación de la infraestructura ucraniana que pudiera servir de plataforma para una agresión a su país; a la desnazificación de las tropas irregulares en Ucrania; a la protección de sus nacionales en la región de Donbás y otras áreas con población de origen ruso; al aseguramiento de su control naval en el Mar Negro y la península de Crimea donde se encuentra la sede su Flota del Mar Negro.

Ucrania, por su parte, reclama que la invasión rusa ha sido en violación del derecho internacional solicitando la condena mundial a Rusia; pidió de occidente un mayor apoyo militar para enfrentar a Rusia; reclamó se agudizaran aún más las sanciones impuestas por los Estados Unidos y la Unión Europea a Rusia; y pidió la intervención directa de la OTAN en el conflicto.

1. III. Negociaciones para poner fin a la guerra

Apenas iniciada la operación militar en Ucrania, se sostuvieron negociaciones entre las partes con la mediación de Turquía. Como resultado se redactó un borrador de Acuerdo de Paz que incluía los siguientes puntos: (a) A solicitud de Ucrania y como gesto de paz, la retirada del personal militar ruso en las inmediaciones de Kiev; (b) La disolución del gobierno y la convocatoria a elecciones; (c) Neutralidad permanente de Ucrania similar a la acordada con la URSS tras su independencia; (d) Limitar el número de sus fuerzas armadas y de seguridad a 250 mil efectivos; (e) La renuncia de Ucrania a ingresar en la OTAN o al desarrollo de fuerzas armadas que expongan la seguridad de la Federación de Rusia; (f) El reconocimiento  de la cesión legal de Crimea a la Federación de Rusia; y (g) La cesión por parte de Ucrania de las regiones de Donetsk, Lugansk, Zaporyia y Jarkov. Este acuerdo fue luego repudiado por Ucrania.

El 22 de febrero de 2023 la República Popular China presentó a través de su Ministro de Relaciones Exteriores en ocasión de su visita al Kremlin una propuesta de paz que incluyó: (a) Respetar la soberanía de todos los países; (b) Abandonar la mentalidad de guerra fría;(c) Cese de hostilidades; (d) Reanudación de las conversaciones de paz; (e) Resolver la crisis humanitaria; (f) Protección de los civiles y prisioneros de guerra (g) Mantener seguras las centrales nucleares; (h) Evitar la proliferación nuclear; (i) Facilitar la exportación de cereales; (j) Detener las sanciones unilaterales; (k) Mantener estables las cadenas industriales y de suministro; y (l) Promover la reconstrucción.

El 4 de agosto de 2023 el gobierno ucraniano presentó bajo los auspicios del gobierno de Arabia Saudita un Plan de Paz basado en tres etapas y 10 puntos. Primer Nivel, reuniones con embajadores acreditados en Ucrania; Segundo Nivel  reuniones con asesores de seguridad nacional y asesores políticos; Tercer Nivel una cumbre mundial con líderes de Estados en los que se aplicaría la Fórmula.  Los diez puntos incluyen: (a) Radiación y Seguridad Nacional; (b) Seguridad alimentaria; (c) Seguridad energética; (d) Liberación de prisioneros y deportados; (e) Restaurar la integridad territorial de Ucrania; (f) Retirada de las tropas rusas, cese de hostilidades y restablecimiento de fronteras; (g) Nombramiento de un Tribunal Internacional Especial sobre crímenes de guerra rusos; (h) Prevención del ecocidio; (i) Prevención de escalada del conflicto; y (j) Confirmación del fin de la guerra.

El 23 de mayo de 2024 se informó que Brasil y la República Popular China habían alcanzado un entendimiento para una propuesta de solución del conflicto en Ucrania. Entre los puntos del entendimiento se encuentran: (a) la no expansión del campo de batalla; (b) la resistencia al uso de armas de destrucción masiva (nucleares, químicas y biológicas); (c) la no provocación por ninguna de las partes; (d) la reanudación del diálogo entre las partes hasta logran un alto al fuego completo; (e) una conferencia de paz internacional con la participación igualitarias de todas las partes; (f) oponerse a los ataques a centrales nucleares y cumplimiento con el derecho internacional, incluida la Convención sobre Seguridad Nuclear; (g) aumentar la asistencia humanitaria a las regiones afectadas; (h) evitar ataques a la población civil; (i) la protección e intercambio de prisioneros de guerra; y (j) cooperación internacional a fin de proteger la estabilidad de las cadenas industriales y de suministro mundiales.

El 15 de octubre de 2024 el presidente ucraniano presentó ante el parlamento ucraniano una propuesta que denominó “Plan para la Victoria”. El Plan incluyó los siguientes puntos: (1) recibir de la OTAN la invitación para integrar a Ucrania en dicha alianza militar; (2) levantar las restricciones impuestas a Ucrania de llevar a cabo ataques a largo alcance contra Rusia; (3) negativa a negociar porciones de su territorio; (4) la soberanía de Ucrania; (5) continuar la ofensiva ucraniana sobre la región de Kursk; (6) la protección conjunta con Estados Unidos y la Unión Europea de los recursos naturales y su uso en conjunto; (7) la sustitución de tropas estadounidenses y de la Unión Europea por tropas ucranianas en Europa; (8) el despliegue en suelo ucraniano de un paquete estratégico disuasivo no nuclear por parte de Estados Unidos y la Unión Europea en Ucrania.

Sputnik adelantó en su edición del 23 de abril de 2025, que Estados Unidos presentaría una  propuesta de paz en la reunión a llevarse a cabo en Londres en esa fecha y que fue cancelada. El Plan de paz incluía los siguientes puntos: (1) Alto al fuego inmediato; (2) negociaciones directas entre Ucrania y la Federación de Rusia; (3) cancelación de todas las sanciones contra Rusia; (4) reactivación de la cooperación energética de EU con Rusia; (5)  reconocimiento formal de Crimea como territorio ruso y el reconocimiento “de facto” de los nuevos territorios de Rusia por parte de Estados Unidos; (6) negativa de Kiev a entrar en la OTAN; y (7) la firma por parte de Ucrania de un acuerdo con Estados Unidos sobre minerales.

El 16 de mayo de 2025 se reunieron en Estambul, capital de Turquía, las delegaciones de la Federación de Rusia y de Ucrania para el inicio de conversaciones, en realidad el reinicio, dirigidas a auscultar un acuerdo de alto al fuego entre las partes que eventualmente pueda llevar a un acuerdo final para poner fin al conflicto. La delegación rusa la encabeza Vladimir Medinski, asistente del presidente Vladimir Putin; y por la parte ucraniana, el Ministro de Defensa, Rustem Umerov. Parte de la delegación ucraniana la integran también los jefes adjuntos de los Servicios de Seguridad, Estado Mayor General y del Ministerio de Relaciones Exteriores.

De acuerdo con el presidente Putin, las conversaciones deberán ser “sin condiciones previas”.

La primera ronda de negociaciones en Estambul, Turquía, permitió un acuerdo para el intercambio de 1,000 prisioneros de guerra por cada parte. Se esperaba que hubiera una propuesta de acuerdo por la parte rusa, aunque a juicio de observadores estadounidenses, las conversaciones sólo progresarán la medida en que tanto el presidente ruso como el presidente ucraniano estén dispuestos a reunirse directamente.

De acuerdo con  Mark Wauck, en su escrito para Global Research de 3 de junio de 2025, titulado “Condiciones del alto al fuego de Rusia. Resolución política. Memorando de acuerdo”, los términos del Memorando de Rusia, entregado a la delegación ucraniana en la mesa de negociación, incluyó: (a) la retirada completa en 30 días a la fecha de implantarse el alto al fuego de las fuerzas armadas de Ucrania de las Repúblicas Populares de Donetsk y Lugansk, así como de las regiones de Zaporiyia  y Jerson y la prohibición de cualquier redespliegue militar; (b) reconocimiento internacional de los cambios en el terreno de Crimea y el Donbás, una declaración ucraniana de neutralidad, incluyendo no llevar a cabo alianzas militares extranjeras o la presencia de fuerzas militares extranjeras y la prohibición de armas nucleares; (c) elecciones nacionales dentro de los 100 días en que se levante la ley marcial, un tratado de paz jurídicamente vinculante tras las elecciones, respaldado por el Consejo de Seguridad de la ONU; (d) amnistía a los detenidos (civiles y militares), garantías para la población de habla rusa y plenas garantías de ejercicio de sus derechos y libertades, incluyendo la renuncia a reclamos recíprocos por daños ocasionados por la guerra;  (e) levantamiento de sanciones actuales de Ucrania contra la Federación de Rusia; la renuncia a imponer nuevas sanciones y el fin del apoyo militar de Occidente, suministro de armamento e intercambio de inteligencia con Ucrania.

1. IV. Nuevos desarrollos en la búsqueda de un acuerdo

El 1ro de agosto de 2025 el presidente ruso indicó que “las condiciones sobre la cuestión ucraniana” que fueron anunciadas a mediados de 2024, seguían sin cambios. Las condiciones eran: (a) reconocer el estatus de cuatro territorios rusos, las repúblicas populares de Donetsk, Lugansk, las regiones de Jerson y Zaporiyia; (b) desistir de adherirse a la OTAN; (c) mantener un estatus neutral, no alineado y no nuclear; y  (d) levantar todas las sanciones contra Rusia en la arena mundial.

Moscú reclama la necesidad de discutir “un acuerdo con Ucrania en el contexto de la seguridad europea .

Con cientos de miles de bajas entre ambos bandos de la contienda y una enorme cantidad de daños materiales en infraestructura, así como de pérdidas de medios militares, al presente, la Federación de Rusia ocupa hoy aproximadamente un 20% de lo que al comienzo del conflicto formaba parte de Ucrania. Esto incluye la mayor parte de la región del Donbás, la península de Crimea y amplias porciones de las regiones de Jerson y Zaporiyia. Los esfuerzos hechos por Ucrania con el apoyo en armamentos y logística por parte de países que forman parte de la OTAN, así como de miles de mercenarios, no le ha permitido tomar la iniciativa en la guerra.

El gobierno de Zelensky por sí mismo no tiene posibilidad alguna de cambiar el rumbo de las operaciones militares de la Federación de Rusia. Ésta lenta pero consecuentemente, continúa avanzando en el terreno donde se libra la guerra. Ucrania cada vez más depende del armamento que le suple Estados Unidos y los países de la OTAN en mantener una guerra que no podrá ganar.

Algunos observadores del conflicto estiman que para Ucrania la salida menos onerosa es alcanzar un cese al fuego inmediato o armisticio que congele los enfrentamientos militares en el punto donde hoy se encuentran. Así las cosas, desde ese cese temporal en las operaciones militares, se daría paso a un proceso de paz esencialmente diplomático que lleve eventualmente a un acuerdo definitivo entre las partes.

El gobierno de Zelensky ha manifestado que rechaza cualquier arreglo con la Federación de Rusia en el cual Ucrania renuncié a territorios que tenía como suyos al momento de decretar su independencia ante la disolución de la Unión Soviética. Rusia por su parte, ha indicado que no renunciará a los territorios que hoy forman parte de la Federación como son Crimea, la República Popular de Donetsk y República Popular de Luhansk en la región del Donbás; como los territorios ocupados en Zaporiyia y Jerson.

El desarrollo de esta guerra también ha debilitado a los aliados de Ucrania en los planos económicos, militares y en lo relacionado al acceso al petróleo y gas natural. Por lo antes indicado, la propuesta de plan de paz elaborada por Estados Unidos persigue procurar un acuerdo donde la continuación de la guerra, evite llevar a Ucrania a una capitulación incondicional. Este objetivo supone para Estados Unidos la cesión por parte de Ucrania a Rusia de la región del Donbás, Crimea y partes de Zaporiyia y Jerson.

1. V. El Plan de Paz de 28 puntos elaborado por Estados Unidos

Indica el periódico El País que el acuerdo a ser negociado por Ucrania y la Federación de Rusia incluye:

El reconocimiento de la soberanía de Ucrania.

Un acuerdo de no agresión integral entre Rusia, Ucrania y la Unión Europea donde las ambigüedades de los últimos 30 años se resuelvan.

La Federación de Rusia se compromete a no invadir a países vecinos; mientras que la OTAN no expandiría más sus Estados participantes.

Con la mediación de Estados Unidos se abriría un proceso de diálogo entre la Federación de Rusia y la OTAN para resolver todas las cuestiones de seguridad y crear condiciones para reducir la escalada entre éstas de manera  que garanticen la seguridad global y aumenten las oportunidades de cooperación y el desarrollo económico futuro.


Aunque no se especifica los detalles,  Ucrania recibirá garantías de seguridad confiables.


El tamaño de las Fuerzas Armadas de Ucrania se reducirá a 600.000 efectivos.


Ucrania acepta incluir en su Constitución que no ingresará en la OTAN, y la OTAN acepta incluir en sus estatutos una disposición que impida la futura adhesión de Ucrania.


La OTAN acepta no estacionar tropas en Ucrania.


Cazas europeos de combate serán estacionados en Polonia.


Las garantías de EE UU a Ucrania y a la Federación de Rusia:


EE UU recibirá compensación por asumir esta garantía.


Si Ucrania invade Rusia, perderá la garantía.


Si Rusia invade Ucrania, además de una respuesta militar decisiva y coordinada, se restablecerán todas las sanciones globales, se revocará el reconocimiento del nuevo territorio y todos los beneficios de este acuerdo quedarán anulados.


Si Ucrania lanza un misil contra Moscú o San Petersburgo sin causa, la garantía de seguridad se considerará inválida.


Ucrania podrá acceder a la membresía de la Unión Europea y recibirá acceso preferencial a corto plazo al mercado europeo mientras se evalúa este asunto.


Se establecerá paquete global para la reconstrucción de Ucrania, que incluirá, entre otras cosas:


La creación de un Fondo de Desarrollo de Ucrania para invertir en industrias de rápido crecimiento, como tecnología, centros de datos e inteligencia artificial.


Cooperación entre Estados Unidos y Ucrania para reconstruir, desarrollar, modernizar y operar conjuntamente la infraestructura gasista ucrania, incluidos gasoductos y almacenes.


Esfuerzos conjuntos para rehabilitar áreas afectadas por la guerra y restaurar, reconstruir y modernizar ciudades y zonas residenciales.


Desarrollo de infraestructuras.


Extracción de minerales y recursos naturales.


El Banco Mundial desarrollará un paquete especial de financiación para acelerar estos esfuerzos.


La Federación de Rusia será reintegrada a la economía global:


El levantamiento de sanciones se discutirá y acordará por etapas y caso por caso.


EE UU firmará un acuerdo de cooperación económica a largo plazo para un desarrollo mutuo en energía, recursos naturales, infraestructura, inteligencia artificial, centros de datos y proyectos de extracción de metales raros en el Ártico, entre otras oportunidades corporativas.


Rusia será invitada a reincorporarse al G-8.


Los fondos congelados a la Federación de Rusia se utilizarán del siguiente modo:


$100,000 millones en activos rusos congelados se invertirán en esfuerzos liderados por EE UU para reconstruir e invertir en Ucrania.


Estados Unidos recibirá el 50% de los beneficios de esta operación.


Europa añadirá $100,000 millones para aumentar la inversión disponible en la reconstrucción de Ucrania.


Los fondos europeos congelados serán descongelados.


El resto se destinará a un fondo conjunto Estados Unidos-Federación de Rusia para proyectos bilaterales que aumenten los incentivos a evitar un retorno al conflicto.


Se establecerá un grupo de trabajo conjunto estadounidense-ruso sobre cuestiones de seguridad para promover y garantizar el cumplimiento de todas las disposiciones del acuerdo.


Rusia consagrará mediante legislación su política de no agresión hacia Europa y Ucrania.


Estados Unidos y la Federación de Rusia acordarán prorrogar la validez de los tratados de no proliferación y control de armas nucleares, incluido el START I.


Ucrania acepta ser un Estado no nuclear, de acuerdo con el Tratado de No Proliferación Nuclear.


La central nuclear de Zaporiyia se pondrá en funcionamiento bajo supervisión del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), y la electricidad producida se repartirá por igual entre Rusia y Ucrania (50:50).


Ucrania y la Federación de Rusia se comprometen a implementar programas educativos en escuelas y en la sociedad para promover la comprensión y la tolerancia culturales y eliminar el racismo y los prejuicios:


Ucrania adoptará normas de la Unión Europea sobre tolerancia religiosa y protección de minorías lingüísticas.


Ambos países acordarán suprimir todas las medidas discriminatorias y garantizar los derechos de los medios y la educación ucranios y rusos.


Toda ideología y actividad nazi deberá ser rechazada y prohibida.


En cuanto a los Territorios ocupados:


Crimea, Lugansk y Donetsk serán reconocidos de facto rusos como rusos. Esto incluye a Estados Unidos.


Jerson y Zaporiyia quedarán congeladas en la línea de contacto, lo que equivaldrá a un reconocimiento de facto según esa línea.


La Federación de Rusia renunciará a otros territorios acordados que controle fuera de las cinco regiones.


Las fuerzas ucranias se retirarán de la parte del óblast de Donetsk que actualmente controlan; esta zona de retirada se considerará una zona neutral desmilitarizada, reconocida internacionalmente como territorio perteneciente a la Federación Rusa. Las fuerzas rusas no entrarán en esta zona desmilitarizada.


Tras acordar los futuros arreglos territoriales, la Federación de Rusia y Ucrania se comprometen a no modificarlos por la fuerza. Cualquier garantía de seguridad no se aplicará si se incumple este compromiso.


La Federación de Rusia no impedirá que Ucrania utilice el río Dniéper para actividades comerciales, y se alcanzarán acuerdos para el libre transporte de grano por el mar Negro.


Se establecerá un comité humanitario para resolver cuestiones pendientes:


Todos los prisioneros y cuerpos serán intercambiados sobre la base de “todos por todos”.


Todos los civiles detenidos y rehenes serán devueltos, incluidos los niños.


Se implementará un programa de reunificación familiar.


Se adoptarán medidas para aliviar el sufrimiento de las víctimas del conflicto.


Ucrania celebrará elecciones en 100 días para el establecimiento de un nuevo gobierno.


Todas las partes implicadas en el conflicto recibirán amnistía total por sus actos durante la guerra y aceptarán no presentar reclamaciones ni examinar denuncias en el futuro.


Este acuerdo será jurídicamente vinculante. Su implementación será supervisada y garantizada por un Consejo de la Paz, presidido por Donald J. Trump. Se impondrán sanciones en caso de violación.



Una vez que todas las partes acuerden este memorando, el alto el fuego entrará en vigor inmediatamente después de que ambas partes se retiren a los puntos acordados para iniciar la implementación.

VI:         A manera de conclusión preliminar

Es probable que algunos de estos puntos puedan ser objeto de modificaciones más adelante. De hecho, al 26 de noviembre ya se indicaba, sin evidencia fehaciente que respaldara la afirmación, que el Plan de 28 puntos se había reducido a 19. Así discurren las iniciativas diplomáticas para poner fin a los conflictos políticos y militares.

Andrea Bonzo, en escrito titulado “El Plan para Ucrania debe ajustar detalles pero también una duda persistente, ¿ Putin quiere la paz?” para el medio conservador argentino INFOBAE, indica que el presidente ruso “se niega a discutir públicamente los detalles del acuerdo propuesto por Trump.” Citando a CSIS, señala que al presente surgen acuerdos en principio: (a) Que Ucrania permanezca como un Estado no nuclear bajo el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares; (b) Intercambios de prisioneros, civiles, rehenes, niños y asuntos humanitarios; (c) Reapertura de la Planta Nuclear de Zaporiyia bajo la supervisión del Organismo Internacional de Energía Atómica y la distribución de la electricidad en un 50 % a cada parte; (d) Uso por parte de Ucrania sin interferencia rusas del Río Dniéper para actividades comerciales y acuerdos en el transporte libre de granos en el Mar Negro.

La autora también destaca puntos neurálgicos para las partes, a saber: (a) Cesión de Territorios por parte de Ucrania a la Federación de Rusia; (b) Tamaño de las fuerzas armadas de Ucrania tras los acuerdos de paz; (c) Afiliación de Ucrania a la OTAN; (d) Manejo de activos rusos congelados y su utilización en la reconstrucción de Ucrania.

Lejos de decepción,  sin embargo, debe prevaler la esperanza. De ser ciertos los 28 puntos mencionados, consideramos  que los mismos constituyen un buen punto de partida para avanzar hacia un acuerdo definitivo que suspenda las acciones de guerra en Ucrania y restablezca la paz en la región. Por ahora, hay que esperar al desarrollo de acontecimientos futuros.